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遵循上位法,找准找实江西特色

——《江西省红十字会条例》出台始末

打印本页 2020/1/17 9:29:44 来源:《中国红十字报》 查看本版面

■  毛凯慧   谢章泸   罗师

2019年11月27日,江西省第十三届人大常委会第十六次会议全票表决通过《江西省红十字会条例》(以下简称《条例》),于2020年1月1日起正式实施。这是2017年新修订的《中华人民共和国红十字会法》颁布施行以来,全国第4个出台、第2个以条例形式颁布施行的红十字地方法规。

《条例》的颁布实施,标志着江西省红十字会依法建会、治会、兴会迈出了重要的一步,对于构建科学完备高效的红十字会组织体系和治理机制,以及保障和规范红十字会履行职责,维护捐赠者合法权益,促进新时代红十字事业发展具有重要意义,是江西省红十字事业法治化进程中的一个里程碑。

顺应形势,积极推进立法工作

习近平总书记指出,“红十字是一种精神,更是一面旗帜”“红十字事业是我国特色社会主义事业的重要组成部分。中国红十字会是党和政府在人道领域联系群众的桥梁和纽带”“要结合培育和践行社会主义核心价值观,在全社会弘扬人道、博爱、奉献精神,弘扬正能量,引领新风尚”,不仅充分肯定了红十字会的特殊性质、重要地位和作用,更对新时代红十字会工作提出了根本要求,为新时代红十字事业发展提供了遵循、指明了方向。

1995年,《江西实施〈中华人民共和国红十字会法〉办法》(以下简称《实施办法》)出台。20余年来,《实施办法》对促进江西省红十字事业发展起到了积极作用。但随着时代的变迁以及省红十字事业的不断发展,《实施办法》的许多内容已不能完全适应新形势新任务的需要,且部分条款内容与2017年修订的红十字会法不协调、不一致。

近年来,党中央、国务院先后印发《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》《国务院关于促进红十字事业发展的意见》等系列文件,提出“强化群团工作法治保障,推进涉及群团组织工作的立法”“推动修订和完善相关法律法规”“把社会主义核心价值观融入法律法规立改废释全过程”等新要求。江西省委、省政府在制定《江西省红十字会改革方案》时也明确提出“积极推进《江西省红十字会条例》的立法工作”。为贯彻落实好习近平总书记对红十字会工作的重要指示批示精神以及中央和省委的决策部署,进一步加强和改进省红十字会工作,解决好新时代红十字事业发展面临的新问题,为江西红十字事业发展创造良好法治环境,及时制定出台《条例》,补充完善相关内容,尤为必要。

深入调研,广泛征求各方意见

2017年新修订的红十字会法颁布施行后,江西省红十字会就着手酝酿江西省红十字会地方法规制定工作,多次向省人大常委会领导和教科文卫委、常委会法工委作专题汇报,2018年向省人大常委会提出,由省人大教科文卫委提请制定《江西省红十字会条例》,并组建立法专班,积极、主动配合省人大常委会相关委员会做好《条例》制定工作。

省人大常委会高度重视《条例》制定工作,2018年通过立法建议,将《条例》纳入五年立法项目库和2019年度立法计划,并由省人大教科文卫委自主提请。其间,省人大常委会党组书记、副主任周萌,副主任马志武、龚建华率部分常委会组成人员对省红十字会工作进行专题视察调研,为确保如期提出高质量法规草案提供有力指导。

《条例》制定过程充分体现了科学立法、民主立法、依法立法。《条例》从起草、调研、论证、提请审议通过,历时一年多。2019年3月,省人大教科文卫委联合省红十字会成立立法领导小组和起草小组,制定起草工作方案,明确时间表、路线图和责任人,并邀请江西财经大学法学专家全程参与。随后,省人大教科文卫委、法制委和常委会法工委会同省红十字会,先后赴5个设区市及其部分县(区)进行立法调研和5个省开展立法考察,广泛征求了省直26个相关部门、各市县红十字会和社会各界意见、积极倾听回应民众呼声,组织召开省直部门座谈会、立法专家论证会、专题研讨会、律师行业代表座谈会等,还专文呈报中国红十字会总会和江西省人民政府征求意见建议。在此基础上,精雕细琢,数易其稿,形成《条例(草案)》。

2019年9月28日,省人大常委会第十五次会议对《条例(草案)》进行初审;11月27日,省人大常委会第十六次会议审议通过《条例》。《条例》共八章四十八条,从组织、职责、标志与名称、财产与监管、保障措施、法律责任等方面,规范江西省红十字会工作及相关活动,为推动江西省红十字事业高质量发展提供法治保障。

聚焦热点,积极回应民众呼声

《条例》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,严格遵循上位法,聚焦社会热点难点问题,积极回应民众呼声,反映时代发展需要,具有鲜明江西特色,突出了法规的可操作性和实用性。

明确组织架构,完善治理体系。强化红十字会基层和基础建设是党对红十字会群团改革的要求。《条例》规定要建立省、市、县地方三级红十字会,并在机构设置、账户管理、办公条件、人员配备等方面作出明确要求。同时,设立监事会是推进红十字会治理方式科学化的重要举措,为有效提升红十字会治理能力,《条例》规定各级红十字会要设立理事会、监事会和执行委员会,并补充完善了监事会的职责和工作方式等内容,促使各级红十字会形成理事会决策、执行委员会执行、监事会监督的权责分明、管监分离的现代化内部治理结构。针对红十字会基层组织薄弱现状,《条例》规定乡镇、街道以及学校、医疗机构等企业事业单位和其他组织可以建立红十字会基层组织,特别明确要求在人员、场所和经费上对红十字会基层组织予以支持。

细化法定职责,保障依法履职。《条例》明确规定各级红十字会应当履行应急救援、应急救护、人道救助、无偿献血、造血干细胞捐献、遗体和人体器官捐献以及红十字志愿服务、红十字青少年工作等各项职责,依法开展募捐活动,参与养老服务,协助人民政府开展与其职责相关的其他人道主义服务活动。重点对“三救”“三献”、红十字志愿服务和红十字青少年工作,逐条进行细化和完善。为保障红十字志愿者合法权益,明确要求红十字会安排志愿者参与应急救援等可能发生人身危险的志愿服务活动前,应当为其购买人身意外伤害保险。同时,为积极应对人口老龄化、补齐养老服务“短板”,《条例》在总结江西省红十字会10余年来持续参与开展养老服务成功经验基础上,在全国率先赋予红十字会参与养老服务职责,规定各级红十字会可以参与开展养老服务培训、医养结合服务和养老志愿服务,参与兴办公益性养老机构和对老年人的公益援助项目。《条例》明确了红十字会基层组织职责,要求红十字会基层组织发挥红十字社区服务站、博爱家园等平台的作用,参与基层治理,联系和服务基层群众。此外,为鼓励红十字会志愿者自愿实施紧急救助行为,《条例》根据民法总则规定,明确红十字志愿者因自愿实施紧急救助行为造成受助人损害的,依法不承担民事责任。

健全监督机制,强化公开透明。有效监督是红十字事业健康发展的重要保证,公开透明则是提升红十字公信力的重要途径。为回应社会公众的普遍关切,《条例》对完善捐赠财产使用制度、建立综合监督机制和推动信息公开透明等作出具体规定:一是建立综合监督机制,明确建立政府相关部门监督、红十字会内部监督、第三方审计监督以及社会公众监督机制,并对其监督内容和方式予以明确,从而确保对红十字会财产尤其是接受社会捐赠财产的收支使用情况监督到位。二是规定建立捐赠财产财务管理、内部控制、审计公开和监督检查制度,并对红十字会开展募捐、财产管理和使用的具体操作程序予以细化完善。针对红十字会在捐赠财产中列支开展人道救助工作的实际成本在实践中难以把握的问题,《条例》结合工作实际,补充规定红十字会可以在捐赠资金中据实列支并向社会公开,但列支额度不得高于当年捐赠支出总额的百分之十三,并明确具体列支使用范围。同时,为方便捐赠人及时了解捐赠财产管理使用情况,《条例》明确规定捐赠人有权申请查询、复制其捐赠财产管理使用的有关资料,并在二十日内反馈。三是规定红十字会应当执行信息公开制度,及时向社会公布资金募集、财务管理、招标采购、分配使用等捐赠信息,保障捐赠人和社会公众知情权、监督权。

强化保障措施,形成发展合力。红十字事业的蓬勃发展离不开社会各界的支持和保障。《条例》除了在总则中明确规定:县级以上人民政府应当将红十字事业纳入国民经济和社会发展规划,对红十字会工作予以支持和资助,建立以财政保障为基础的经费保障机制,鼓励和支持自然人、法人以及其他组织参与红十字志愿服务以及在学校开展红十字青少年工作,对为红十字事业作出突出贡献的单位和个人给予表彰奖励;政府有关部门应当在各自职责范围内对红十字会开展工作予以支持。同时,还单独设置“保障措施”专章,围绕保障红十字会依法履职,将红十字有关工作纳入文明创建考评,通过政府购买服务以及彩票公益金支持红十字事业发展,享受土地和税收等相关政策优惠,支持开展应急救护培训、参与无偿献血以及遗体和人体器官捐献、造血干细胞捐献,保障执行救援救助任务时标有红十字标志的人员、物资和交通工具优先通行,加强红十字志愿服务,加大宣传保障,提高科学管理和信息化水平等方面,加强对红十字事业的保障支持,优化红十字事业发展社会环境。此外,针对滥用红十字标志和名称具体监管部门职责不清问题,明确规定政府及其有关部门应当在各自职责范围内,对红十字标志和名称的使用实施监督管理。

天下之事,不难于立法,而难于法之必行。法规的生命力在于施行,《条例》的出台和贯彻实施,将有效促进江西省各级红十字会完善治理体系、提升治理效能,广泛动员和引导社会各方支持和参与到人道主义事业中来,切实推动江西省红十字事业发展沿着法治化轨道前进。

(作者分别系江西省红十字会筹资财务处副处长;省人大常委会法工委办公室副主任;省人大常委会法工委办公室主任科员 )